Cet article s’inspire du rapport d’information émis en juillet 2014 par les sénateurs JP Sueur (PS) et Hugues Portelli (UMP) au nom de la commission des lois intitulés «  partenariats public privé : des bombes à retardement » . Il en reprend certains extraits. (cf source sénat [1]).

Nous mettrons en parallèle de ce rapport les éléments connus sur le PPP voirie au Plessis Robinson mis en place par M Pemezec lors de sa précédente mandature de maire.

Les fondamentaux sur le PPP 

Le Partenariat Public Privé (PPP) a été crée en France en 2004 et a été renforcé en 2008 par la loi en le rendant comme un outil contractuel parmi d’autres, concurrençant les marchés publics classiques ou les délégations de service public.

Le PPP s’inspire d’un outil mis en place en Grande Bretagne dès 1992 et que le Trésor Public a du réformer en décembre 2012 car il était néfaste pour le contribuable britannique compte tenu du coût élevé, de l’opacité et du manque de flexibilité.

Le PPP a été conçu, dès l’origine, comme un outil d’exception qui s’est banalisé à tort  s’appuyant sur un régime juridique largement dérogatoire à celui du droit commun de la commande publique, et dont le recours a été strictement encadré par le Conseil constitutionnel. Le PPP déroge ainsi au droit commun de la commande publique en ce qu’il concentre entre les mains du partenaire privé la maîtrise d’oeuvre et la maîtrise d’ouvrage, alors que une loi antérieure de 1985 impose la dissociation de ces fonctions. En outre, le contrat de partenariat prévoit un mode de rémunération du prestataire spécifique.

Outre des délais d’amortissement plus longs, le caractère global et l’existence de critères stricts pour y avoir recours, le contrat de partenariat se distingue des autres formes d’achat public par des modalités de rémunération de la personne privée largement dérogatoires au droit commun de la commande publique.

Quant au financement d’un contrat de partenariat, il prend la forme d’un montage de financement de projet classique avec :

– d’une part, la contractualisation entre la personne publique et le titulaire du contrat de partenariat qui peut être une société dont les actionnaires sont les principales entreprises privées participant au projet ;

– d’autre part, un financement reposant sur les fonds propres de la société de réalisation dédiée au projet, titulaire du contrat de partenariat, qui représentent environ 10 % du montant total du projet, et sur des financements bancaires, dont la nature évolue entre la construction et l’exploitation de l’ouvrage.

Il convient de préciser qu’une fraction de la dette bancaire de long terme (au maximum 80 % de l’investissement et du financement du projet) fait l’objet d’une cession de créance par la société de réalisation dédiée au projet, dite « cession Dailly », aux établissements bancaires.

Au Plessis-Robinson, le contrat PPP voirie a été signé avec la société Plessentiel en juillet 2011. Cette société par action simplifiée qui a été créée « pour l’occasion » est un consortium issu de Bouygues (cf source [2] article Le parisien : un financement inédit pour les travaux de voierie, source Blog de P Pemezec). Ce PPP a pour objet la réalisation de travaux de voierie, signalisation et éclairage sur 40 % du territoire communal dans un délai de 3 ans et des prestations d’entretien et de maintenance sur ces voies pendant une durée de 20 ans.

Ce contrat a été signé initialement pour un budget de 52 millions d’euros, soit avec une redevance annuelle moyenne de 2,6 millions d’euros. Il est à noter que c’est le seul PPP en France signé pour ce type de travaux voirie ! Il doit y avoir des raisons …Nous les détaillerons plus tard.

 

Quels sont les moyens de contrôle pour un PPP crée par une collectivité territoriale ?

La Mission d’appui au PPP (Mappp) n’est saisie qu’à titre facultatif, par les collectivités territoriales sur leur projet de PPP. Cette faculté se justifie par le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales qui interdit à l’État d’exercer un contrôle préalable sur les choix de gestion des collectivités.

Une collectivité territoriale a toutefois obligation comme pour tout PPP d’établir une évaluation préalable.

L’évaluation préalable compare le bilan attendu du recours à un PPP, pourtant incertain, compte tenu de la longue période sur laquelle elle s’applique, avec celui d’une procédure classique que la personne publique n’a pas lancé et dont, par définition, on ne sait rien. Dès lors, comme la Cour des comptes l’a, à plusieurs reprises, constaté, les évaluations préalables tendent à dévaloriser, souvent sur des critères arbitraires et des données dont la fiabilité est discutable, les formules classiques de la commande publique au profit du contrat de partenariat.

Ensuite, il convient de ne pas minorer le rôle des assistants à la maîtrise d’ouvrage (AMO) chargés de l’élaboration de l’évaluation préalable qui ont un intérêt à l’aboutissement du projet et à sa réalisation. En effet, la mission de ces conseils peut se prolonger dans le cadre de la procédure de passation et d’exécution du contrat.

La fiabilité d’une étude d’évaluation préalable peut être ainsi fortement remise en question. D’ailleurs en terme de financement, l’Inspection générale des Finances estime à cet égard que les risques de falsification des calculs sont réels.

Le rapport indique pour conclure que « l’évaluation préalable établie par les collectivités territoriales fait le plus souvent l’impasse sur la question de la soutenabilité budgétaire des engagements induits pour la collectivité publique concernée par un PPP ».

Au Plessis-Robinson, l’étude préalable a été présentée au conseil municipal du 9 juillet 2009 pour acter le recours au futur PPP (Source CM du 12/07/2011 point 8). Mais la commission sur le PPP voirie (incluant un membre de l’opposition) n’a été crée qu’après en 2010, et ne s’est réunie qu’une fois en début de projet (cf source [3] article PS PPP voirie qu’en penser– paragraphe comment a été géré le dossier).

Les décisions ont été prises pour le moins de façon peu démocratique, en tout cas de façon opaque et sans concertation préalable avec les citoyen(ne)s, tant pour la définition du projet et la signature du contrat initial en 2011 que pour la signature d’un second avenant représentant 4,85 % du montant global avec des nouvelles prestations, hors champ de toute concurrence loyale (cf source [4] article PS second avenant du PPP voirie- Paragraphe nature de l’avenant ). TVA incluse, le PPP voirie aura un coût global pour la commune non pas de 52 mais de 55 millions d’euros.

A noter qu’au Plessis cette étude préalable a été réalisée avec des assistants à la maîtrise d’ouvrage pour un coût conséquent (source CM du 15/12/2011 point 18)

Quant à la soutenabilité du projet, le maire M Pemezec a toujours nié même pendant sa campagne électorale que le PPP voirie était une dette. Or le PPP voirie est bien une dette au regard de la loi (cf source [5] article PS le PPP voirie est bien une dette) qui va se prolonger sur 20 ans. Ainsi lors du dernier conseil municipal du 26 juin 2014, la présentation des dépenses de l’exercice 2013 fait bien apparaître une dette afférente au PPP voirie de 646 224 euros.

Pourquoi si peu au regard de l’annuité annuelle moyenne annoncée par la mairie de 2,6 Millions d’euros. En fait l’astuce vient du faite que les annuités montent progressivement jusqu’à un palier atteint en 2014 non pas de 2,6 mais supérieur à 3,2 millions d’euros en moyenne, et cela pendant les 13 prochaines années ! (cf source [4] – paragraphe mise à jour du plan de remboursement)

Le Maire a pu ainsi faire supporter peu de charges financières relatives au PPP voirie pour sa précédente mandature. Il a ainsi pu se targuer pendant la campagne électorale des municipales de 2014 d’une ville peu endettée, mais la dette est en fait reportée pour les mandatures suivantes.

Notons aussi lors du bilan de l’exercice 2013 présenté en juin 2014 (source CM du 26/06/2014 point 5), que les dépenses voierie hors PPP, soit 60 % du territoire, ne représentent que 1,2 millions d’euros en 2013, à comparer avec les 3,2 millions d’euros d’annuités pour les 40 % autres pour les 13 prochaines années. La voirie représentera donc un coût global de 4,4 millions d’euros dès 2014 alors qu’en 2010 le budget global pour la voirie n’était que 2,1 millions d’euros.

Récapitulatif Avantages / Inconvénients PPP

 

Avantages en général	Pour le PPP voierie du Plessis-Robinson
Simplicité qui repose sur un lien contractuel unique avec un seul interlocuteur	L’interlocuteur : Plessentiel crée « pour l’occasion » pour le projet. Bouygues sécurise ainsi son risque juridique et financier.
Personne publique déchargée de la gestion souvent complexe des interfaces avec de nombreux partenaires	La voierie n’est pas un sujet complexe intrinsèquement.
Une certaine garantie, en phase de construction, contre d’éventuelles dérives de délais et de coûts	Un second avenant a augmenté le coût de 4,85 % du projet.
Etalement dans le temps de la dépense de rémunération de l’opérateur privé, et la sécurisation des montants liés à l’entretien et à la maintenance de l’ouvrage,	Au Plessis masquage coût jusqu’en 2013 avec annuités faibles qui montent au delà de 3,2 Meuros à partir de 2014
Apport, dans des domaines techniquement complexes, de compétences spécialisées dont la personne publique ne disposerait pas.	Toutes les villes organisent la maitrise d’ouvrage de l’intégralité de la voirie par leur propre soin, sauf le Plessis-Robinson.

 

Les avantages majeurs décrits dans le rapport des sénateurs ne s’appliquent pas pour le PPP voierie du Plessis-Robinson excepté dans la gestion d’un projet multi interfaces. Par contre le groupe Bouyges sécurise ses risques financiers et juridiques et optimise et les transforme en opportunités.

A noter également que la mairie du Plessis Robinson a avancé comme avantage du PPP son caractère développement durable avec économie en eau, éclairage et réseaux électriques. Même si l’économie en eau annoncée de 13000 m³ peut être réelle, elle n’est pas à imputer sur les comptes de la commune mais sur ceux de la CABH. Quant aux réductions en éclairage et réseaux électriques, ces derniers doivent être vite absorbés par les surcoût du réseau des caméras de videoprotection fonctionnant 24h sur 24h. D’ailleurs le second avenant du PPP voierie de juin 2013, comprenait la prestation la mise en place de mats de caméras dans l’enveloppe globale supplémentaire de 142 Keuro HT/an !

 Concernant le projet à proprement parlé de la vidéoprotection, celui flambe aussi. Alors que, le coût avait été indiqué par la mairie pour un montant d’équipement de 800 Keuros et avec les travaux de la fibre optique au delà de 1 millions d’euros (l’article du 19/09/13 du parisien), le coût d’investissement rien que pour l’exercice 2013 atteint déjà les 909 Keuros avec 27 caméras installées en sus des dépenses des années passées et à venir (report prévu pour 2014 de 236 Keuros) pour installer encore de nouvelles caméras (30 en plus annoncées lors du conseil municipal du 26 juin 2014, soit 57 à terme alors qu’au maximum la préfecture avait autorisé un agrément pour 41 ?). Et tout ça sans compter les coûts d’entretien et d’exploitation du système (cf article videoprotection) …

Quand on aime, on ne compte pas dira-t-on ? Mais qui va payer la note ?

Inconvénients en général	Pour le PPP voierie du Plessis-Robinson
Renoncement par la personne publique à sa compétence de maîtrise d’ouvrage,	La mairie a perdu la maîtrise d’œuvre de 40 % de la voirie
Risques budgétaires : une bombe à retardement souvent ignorée– Philippe Seguin, alors premier Président de la Cour desComptes, avait comparé, en 2009, les risques pour les personnes publiques à ceux du crédit revolving pour les particuliers– Cour des comptes rapport 2012 : « les PPP ne peuvent servir de source de financement de substitution pour couvrir n’importe quel besoin d’investissement car il n’offrent pas la même souplesse, génèrent des couts de financement bien supérieurs et n’ont de sens économiquement que par leurs avantages non financiers.– Inspection générale des finances, « représente un risque budgétaire considérable, faisant peser de nouvelles dépenses pour plusieurs décennies sur un budget déjà très contraint ».	Le Plessis Robinson s’engage pour 20 annuités : à partir de 2014 ces annuités s’élèveront en moyenne à 3,2 Meuros et cela pour les 13 années à venir. Le maire a essayé de nier qu’il s’agissait d’une dette et pourtant si et elle pèsera très lourd et longtemps.
Instrument de facilité qui permet d’investir au-delà des possibilités budgétaires et financières en raison de la possibilité de bénéficier d’un paiement différé.	Le différé a ainsi permis de minorer les premières annuités annuelles à 646 Keuros entre 2011 et 2013 (avant les élections) alors qu’en CM du 19/12/13, le maire annonçait fièrement que près de 70 % des tronçons avaient été rénovés ( 65 tronçons faits avec 2 mois d’avance et reste à faire 30 en 2014-2015)
Coût final difficile à apprécier : Des estimations réalisées sur plusieurs projets montrent un quasi-doublement des charges à payer sur le long terme par rapport au montant de l’investissement équivalent qui serait réalisé avec autre procédé classique.	En 2010 le budget global voirie était de 2,1 Meuros, en 2014 ils s’élèveront à 1,2 Meuros (60% fixe autres voieries) + 3,2 Meuros (PPP) = 4,4 Meuros soit le double !
Taux d’intérêt plus élevé : le prestataire privé ne bénéficie pas des mêmes conditions d’emprunt sur les marchés que la personne publique ; dès lors, celui-là aura tendance à répercuter sur celle-cice désavantage structurel, ce qui participe au coût élevé supporté par lemaître d’ouvrage.	Projet initial de 52 Meuros qui a déjà évolué à 55 Meuros malgré la baisse des taux bancaires.
Manque de transparence :source de coûts souvent ignorés par les personnes publiques. En effet, en raison de sa structure même, la personne publique ne connaît pas forcément tous les frais d’intermédiation ou d’ingénierie qui lui sont ensuite imputés.	Et en plus au Plessis opacité dans la gestion du contrat PPP envers les citoyens et l’opposition
Risques juridiques (et donc financiers) élevés :Les collectivités territoriales, en particulier les plus modestes d’entre elles, ne disposent pas des ressources internes suffisantes pour négocier avec des grands groupes disposant de l’appui de plusieurs conseils.	Bouyges a assuré par la création d’un consortium pour le dit PPP, Plessentiel.
Contrôle de légalité effectué par les préfectures n’estpas assuré de façon satisfaisante :Le contrôle budgétaire se limite souvent à un simple contrôle de la régularité et du respect des règles d’enregistrement budgétaires et comptables. Il ne porte nullement sur la soutenabilité budgétaire du recours à un contrat de partenariat.	Le PPP voirie du Plessis est difficilement soutenable sauf si de nouvelles recettes exponentielles
Eviction des PME TPE et situation oligopolistique dans le secteur concurrentiel, et cela malgré la clause favorable aux PME et aux artisans rendue obligatoire depuis 2004 dont le contenu est cependant renvoyé à la volonté des parties. Aucun seuil minimal de participation des PME et artisans n’est exigé.Selon la confédération de l’artisanat et des petites entreprises du bâtiment (CAPEB), « le libre jeu de la concurrence est directement menacé puisque seules quelques grandes entreprises sont en mesure de s’organiser pour répondre à ces contrats », directement ou par la voie de leurs filiales qui « disposent de l’appui en moyens de la maison mère » et « ce n’est pas parce qu’un PPP serait de petite taille, qu’une TPE ou une PME deviendrait plus facilement titulaire d’un PPP ». La conclusion de PPP suppose une ingénierie juridique, financière, technique et commerciale qui n’est pas aisément à laportée des PME, et ce, quel que soit le montant du contrat de partenariat.Et pour les PME et TPE réduites au rôle de sous-traitant du partenaire privé, « les petites entreprises du bâtiment n’ont pas de pouvoir denégociation et doivent alors accepter d’exécuter le marché dans des conditions « à prendre ou à laisser ».La relation n’est donc pas protégée comme pour un marché public classique où – il y a mise en concurrence pour chaque fonction, pour chaque métier. Chaque mise en concurrence vise à permettre le choix de la candidature optimale pour chaque fonction ou chaque métier.- La procédure est lourde, longue, mais garantit une série de choix qualitatifs en même temps qu’elle garantit l’égal accès de toutes les entreprises à la commande publique. Au contraire, toutes les entreprises participantes d’un PPP sont souverainement choisies par le grand groupe candidat. Rien ne garantit que chacune soit la meilleure pour la fonction considérée. Comme le grand groupe définit les prix et les prestations, les entreprises se trouvent dans une situation de dépendance très contraignante. Et au total rien ne garantit que chaque agrégat proposé pour la mise en concurrence en vue d’être titulaire du contrat de partenariat représente une combinaison optimale de trente, quarante ou cinquante entreprises de la banque qui financera aux entreprises qui assureront l’entretien.	Même si le rapport de Plessentiel du 31 décembre 2012 (Source CM 19/12/13 point 4) annonce une part du PPP confiée aux PME et artisans à 27,07 % du coût des investissements initiaux, supérieure à l’objectif contractuel de 15 %, ces derniers restent sous contrainte du grand groupe.D’autre part, le second avenant de plus de 4,85 % a même permis d’ajouter de nouvelles prestations, échappant à procédure de mise en concurrence.

 

 

Le PPP voirie est donc aussi une bombe à retardement financier pour la ville du Plessis-Robinson. Maintenant que M Pemezec est réélu, il doit donc absolument combler ces dettes par de nouvelles rentrées, devinez les quelles ?

1.   le jou jou favori du Maire : Le Monopoly 

– Densification pour arrivée de nouveaux habitants via leurs taxes d’habitation et taxes foncières, au détriment de la qualité de vie (nouvelles constructions P Rivet sur zones partiellement boisées nécessitant abattage des arbres …),

– Revente de terrains achetés préalablement par la commune avec plus value suite à modification PLU (vente terrain st Catherine vendu dès le 1^er conseil municipal après les élections) ou future révision du PLU (ZAC Noveos …) ou tout simplement par sous estimation de la valeur du bien par le vendeur (ex terrain du terrain sis 5 pierre d’Artagnan ex CPAM acheté à la CPAM en 2014 à des conditions des évaluations des domaines datant de plus de plus de 2 ans, soit avant la dernière modification du PLU et la mise en place de la nouvelle loi ALUR supprimant la notion de COS).

2. la menace, augmentation des impôts locaux sur le « dos » de la réforme des rythmes scolaires …

C’est vrai aussi qu’évincer les PME TPE des marchés de la ville, la mairie semble aimer ça aussi. Ainsi pour la réfection de l’école Joliot Curie, la mairie laisse l’architecte orienter le projet et lancer l’appel d’offre vers une entreprise générale unique, ce qui a peu ou prou les mêmes inconvénients qu’un PPP pour l’éviction des PME et TPE. En plus au lieu de réduire les coûts, le projet flambe de plus de 32 % avec une enveloppe de 1 Meuro supplémentaire pour l’entreprise générale (soit 15% du marché) alors qu’une entreprise générale devrait permettre de réduire les coûts. Les arguments pro entreprise générale de l’architecte de Marc Farcy repris par la mairie sont dénoués de fondement car

– C’est à l’architecte de coordonner les entreprises individuelles sélectionnées en Appel d’Offre (AO) par la commission municipale pour tenir les contraintes plannnig spécificiées dans le cahier des charges, et les présences aux différentes commissions, et les comptes rendus.

– Pour la spécificité mixte travaux neuf-réhabiliation du projet, au contraire les petites entreprises ayant les qualifications justifiées (OPQCB, qualibat …) peuvent plus facilement de fait de leur compétences et flexibilités assurer les deux types de travaux. Par contre les grandes entreprises du bâtiment sont en général plus orientées neuf avec salariés peu qualifiés (voir main d’oeuvre étrangère ou pire non déclarées …).

– Pour les gestions planning, de même une petite entreprise est plus flexible pour tenir les contraintes spécifiées du fait de leur marché mixte particuliers appel d’offre collectivités. C’est à l’architecte de s’assurer du planning (pénalités en cas de non respect planning cahier contractuel).

– Pour l’aspect sécurité écoles en présence des enfants, de même c’est à l’architecte d’organiser le lot commission de sécurité à la quelle tous les intervenants doivent participer en présence obligatoire lors des réunions de chantiers (pénalités prévues en cas de non respect des présences)

– Pour l’aspect défaillance d’un lot, c’est à l’architecte et au trésor public de vérifier les qualifications et la stabilité financière à l’ouverture des enveloppes de l’appel d’offre

– Pour la réception des travaux, le risque n’est pas pour la commune mais pour l’architecte : c’est lui le responsable de la réception des travaux et donc de la qualité du service rendu.

Donc au contraire les marchés publiques en lots séparés permettraient à la commune de se garantir contre ces défaillances aussi bien techniques que financières, voire même de tous risques de manoeuvres financières opaques. Bref le recours à une entreprise général permet à un architecte de se dédouaner de ses propres responsabilités juridiques (voire pénales), fonctionnelles et financières et donc de son investissement pour le suivi de chantier. Le surcout de l’entreprise générale devrait être déduit des honoraires de l’architecte (qui ne vont pas être réaliser: 1 seul cahier des charges général, 1 seule convocation de réunion et 1 seul compte-rendu par réunion de chantier ….) ! si ce n’est pas le cas, l’argent va ailleurs …

 

Pour conclure notons parmi toutes les recommandations intéressantes des sénateurs auteurs du rapport (synthèse recommandations à lire sur 4 pages), certaines propositions clé qui  auraient permis de n’avoir jamais eu un tel PPP voirie au Plessis-Robinson ! 

– Définir une doctrine qui permette de ne pas recourir au PPP pour les services pour lesquels ils sont peu adaptés :

-une situation « complexe intrinsèque » et non pas de facilité simple de mise en œuvre » lorsque la personne publique est dans l’impossibilité objective de définir les moyens aptes à satisfaire ses besoins ou d’évaluer ce que le marché peut offrir en termes de solutions techniques et/ou de solutions financières et juridiques

– la notion d’urgence impérieuse définie par la jurisprudence administrative, comme résultant de circonstances imprévisibles pour la personne publique et n’étant pas de son fait.

– Substituer à l’évaluation préalable une étude approfondie sur les capacités financières prévisibles de l’instance se proposant de signer unPPP et sur ses capacités de remboursement à moyen et longtermes sans obérer ses capacités d’investissement et de fonctionnement eu égardaux données disponibles (étude de soutenabilité budgétaire déjà préconisée dans un rapport d’octobre 2011 de la cour des comptes)

– Accès au PME-TPE :

– Rendre effectif l’accès des PME-TPE à la commande publique : Fixer par la loi ou le règlement une part minimale de l’exécution du contrat PPP confiée aux PME et artisans

– Renforcer les garanties de paiement des entreprises auxquelles il est fait appel par le partenaire privé pour l’exécution du PPP

– Pour les collectivités territoriales, rendre obligatoire l’avis de la Mappp ou de la DDFiP (Direction départementale des Finances publiques) avant la conclusion d’un PPP.

Nous tenons à remercier Messieurs les sénateurs JP Sueur et Hugues Portelli pour leur rapport circonstancié, factuel sur les PPP et sur leurs propositions qui vont dans le sens de l’intérêt de l’Etat et des collectivités territoriales et de  la probité sur les marchés publics et en politique.